7 điều cần biết về cuộc khủng hoảng di dân Châu Âu

Nguyễn Quốc Tấn Trung

Theo thống kê của Liên Hiệp Quốc, đã có hơn 137,000 đàn ông, phụ nữ và trẻ em vượt biển Địa Trung Hải để đến được bờ biển Châu Âu chỉ trong sáu tháng đầu năm 2015. Vẫn còn hàng ngàn người đang đi dọc bán đảo Balkan để tìm kiếm cơ hội vào Cựu Lục Địa. Con số chắc chắn sẽ không dừng lại cho đến khi tình hình tại Syria được giải quyết.

Xét về mặt nhân đạo, rõ ràng với tư cách là khối cộng đồng chung thịnh vượng nhất thế giới, việc nhiều người cho rằng Châu Âu nên hào phóng và giúp đỡ giải quyết cuộc khủng hoảng là điều dễ hiểu. Nhưng xét về mặt pháp lý, những cá nhân thuộc làn sóng dịch chuyển dân số khổng lồ này là ai? Liệu Châu Âu có trách nhiệm giải quyết cuộc khủng hoảng? Và nếu có, trách nhiệm của họ đến mức nào?

Các gia đình đang đi đến một trung tâm nhập cư sau khi vượt biên giới Hy Lạp đến Macedonia. Ảnh: New York Times.

1. Họ là ai?

Có nhiều ý kiến trái chiều về vấn đề này. Tùy thuộc vào mục tiêu chính trị và chính sách kiểm soát nhập cư, các quốc gia sẽ chọn một trong hai cách gọi là “di dân” (Migrant) và “người tị nạn” (Refugee).

Cả hai khái niệm, trong văn cảnh thông thường, có thể hoán đổi cho nhau ở một số trường hợp. Tuy nhiên, trong hoàn cảnh của cuộc khủng hoảng tại Châu Âu, việc sử dụng hai khái niệm cần phải thật cẩn trọng bởi hệ quả pháp lý và trách nhiệm của các quốc gia sẽ trở nên hoàn toàn khác biệt.

2. Thế nào là Người tị nạn (Refugee)?

Tổng quan, người tị nạn là một cá nhân rời khỏi quốc gia mà họ có quốc tịch nhằm thoát khỏi sự đàn áp, bức hại của chính quyền sở tại. Tất nhiên, họ cũng cần phải chứng minh được điều đó.

Cụ thể, theo quy định của Công ước về vị thế người tị nạn 1951 (“Công ước 1951”), được bàn luận và soạn thảo ngay sau Thế Chiến Thứ 2; người tị nạn, là những người, “sợ hãi có cơ sở về việc có thể bị đàn áp hoặc bức hại do các nguyên nhân liên quan đến chủng tộc, tôn giáo, dân tộc; do là thành viên của một nhóm xã hội cụ thể hoặc do lý tưởng chính trị của cá nhân đó, đang ở ngoài quốc gia mà họ có quốc tịch và không thể, hoặc không mong muốn tiếp nhận thể thức bảo vệ công dân của quốc gia đó do những lo sợ nói trên”.

3. Thế nào là Di dân (Migrant) ?

Khác với khái niệm người tị nạn, không có một định nghĩa cụ thể thống nhất cho khái niệm di dân. Tuy nhiên, khái niệm di dân được hiểu một cách phổ biến là bất kỳ ai di chuyển từ quốc gia mà họ có quốc tịch (hoặc đang sinh sống) sang một quốc gia khác, bất kể vì lý do nào (trừ khi đã được xếp vào trường hợp người tị nạn).

Như vậy, có thể thấy khái niệm “di dân” rộng hơn nhiều so với “người tị nạn”. Các lý do dẫn đến việc di dân thường được biết đến như nhằm thoát khỏi đói nghèo, hoặc dù có cuộc sống khá giả nhưng đơn thuần là tìm kiếm những cơ hội mới, đoàn tụ với gia đình… kể cả những người đến quốc gia đó thông qua những đường dây buôn người (human trafficking).

Cũng có những tranh luận về việc những người di cư khỏi quốc gia của họ do tác động của biến đổi khí hậu – như quá trình sa mạc hóa tại Vành đai Sahel (rìa phía Bắc của sa mạc Sahara), hoặc quá trình bị nước biển nhấn chìm các quốc đảo ngoài khơi Bangladesh – nên được xác định là những người tị nạn.

4. Điều gì làm nên sự khác biệt pháp lý giữa di dân và người tị nạn?

Chủ quyền quốc gia:

Thẩm quyền áp dụng quy định pháp luật về vấn đề di dân hoàn toàn thuộc vấn đề chủ quyền của quốc gia sở tại. Vì vậy, việc tiếp nhận hay không tiếp nhận di dân là quyền của quốc gia đó.

Ngược lại, do các quốc gia tham gia Công ước 1951 đã từ bỏ một phần chủ quyền của mình nhằm giải quyết hệ lụy chiến tranh hoặc khủng hoảng nhân đạo nếu có xảy ra tại một số quốc gia, việc nhận người tị nạn trở thành một nghĩa vụ của họ. Tuy nhiên, Công ước 1951 cũng đảm bảo quyền sử dụng các biện pháp đánh giá tạm thời (Provisional measures – Điều 9 Công ước) nhằm xác định liệu người xin quyền tị nạn (Asylum seeker) có đủ điều kiện và cần thiết để được cấp quy chế bảo hộ người tị nạn hay không, vì lợi ích an ninh quốc gia của quốc gia tiếp nhận.

Phân biệt đối xử:

Đối với trường hợp di dân, khả năng phân biệt đối xử thực tế hay kể cả bằng pháp luật của quốc gia sở tại dựa trên chủng tộc, dân tộc, tôn giáo hay tình trạng tài chính… diễn ra một cách thường xuyên. Dù vậy, không có sự kiểm soát hay thỏa thuận giới hạn chung nào để xóa bỏ hiện trạng trên, khi các quốc gia đều mong muốn kiểm soát đường biên giới của mình.

Đối với người tị nạn, đây là việc làm bị cấm bởi Công ước 1951 (Điều 3).

Bảo hộ quốc tịch:

Các di dân, tùy thuộc vào loại hình nhập cư mà họ được cấp (công dân, lao động nước ngoài…) sẽ có quy chế bảo hộ tương ứng. Thông thường, những di dân đều kê khai và đăng ký để trở thành công dân của quốc gia mới.

Nhưng trong trường hợp của người tị nạn, họ sẽ vẫn được xem là công dân nước ngoài được hưởng các chế độ bảo hộ đặc biệt tại quốc gia tiếp nhận sau khi được công nhận đủ tư cách người tị nạn. Việc nhập quốc tịch cho người tị nạn được xem là “theo chừng mực” và thuộc quyền quyết định của quốc gia tiếp nhận (Điều 34).

Trục xuất và hồi hương

Việc trục xuất hoặc hồi hương các di dân bất hợp pháp (thường được gọi là undocumented migrant hoặc illegal migrant) thuộc toàn quyền quyết định của quốc gia sở tại. Nếu được chấp thuận trở thành công dân, họ không còn nguy cơ bị trục xuất nhưng phải chịu sự ràng buộc về chế tài của pháp luật quốc gia mới.

Đối với người tị nạn, trước thời điểm họ được cấp quy chế bảo hộ tị nạn, họ vẫn chỉ là những người xin quyền tị nạn tại quốc gia tiếp nhận. Vì vậy, nếu quốc gia tiếp nhận cho rằng cá nhân này không đủ tư cách người tị nạn, họ có quyền không cấp cơ chế bảo hộ này. Tuy nhiên, cơ chế bảo hộ đối với người tị nạn rất cao khi đề cập đến vấn đề trục xuất hay hồi hương.

Cụ thể, cho dù việc người tị nạn sinh sống bất hợp pháp một quốc gia thành viên, quốc gia này sẽ không được phép áp dụng hình phạt đối với người tị nạn bất hợp pháp, với điều kiện họ hợp tác, trình diện theo yêu cầu của nhà chức trách và chỉ ra nguyên nhân hợp lý về việc sinh sống bất hợp pháp tại quốc gia này. Công ước còn quy định một cách kỹ thuật nhằm đảm bảo các quốc gia thành viên sẽ hợp thức hóa việc đăng ký tị nạn, và tạo điều kiện, thời gian hợp lý để các cá nhân này tìm kiếm quốc gia tiếp nhận khác (Điều 31). Quốc gia tiếp nhận cũng có quyền trục xuất những người tị nạn hợp pháp nếu họ gây ảnh hưởng đến an ninh quốc gia hay trật tự công cộng của quốc gia tiếp nhận.

Cần lưu ý rằng, dù người tị nạn hợp pháp hay không hợp pháp tại quốc gia sở tại, quốc gia này bị cấm trục xuất bằng hình thức đưa người tị nạn đến biên giới thuộc những lãnh thổ nơi mà cuộc sống hay sự tự do của người ấy bị đe doạ vì các lý do chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch, hay vì lý do là thành viên của các nhóm xã hội nhất định, hay bởi quan điểm chính trị. Tuy nhiên, những người là một mối đe doạ cho nền an ninh của quốc gia nơi mà người đó đang sống, hoặc sau khi người ấy đã bị kết án về một tội hình sự đặc biệt nghiêm trọng, tạo nên nguy cơ cho cộng đồng tại quốc gia tiếp nhận sẽ không được hưởng những đặc quyền này.

5. Năng lực pháp lý của người tị nạn tại quốc gia tiếp nhận ra sao? Họ có những quyền gì?

Người tị nạn, trong quá trình sinh sống và làm việc tại quốc gia tiếp nhận được Công ước 1951 bảo đảm một số quyền năng pháp lý theo nguyên tắc tối huệ quốc, tức pháp luật quốc gia sở tại sẽ cho họ hưởng các quyền lợi không kém hơn so với những người nước ngoài đang sinh sống và làm việc tại quốc gia đó với cùng hoàn cảnh.

Các quyền theo nguyên tắc tối huệ quốc mà người tị nạn được hưởng bao gồm: Quyền sở hữu tài sản (Động sản và bất động sản); quyền về việc làm, lao động và hành nghề tự do; các quyền liên quan đến giáo dục trên bậc giáo dục tiểu học; quyền tự do đi lại.

Tuy nhiên cũng có một số quyền mà quốc gia sở tại có trách nhiệm áp dụng theo nguyên tắc đối xử quốc gia, tức người tị nạn có ngang quyền với công dân của quốc gia đó bao gồm: Tác quyền và quyền sở hữu trí tuệ; các nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước hay quan trọng nhất là quyền tố tụng trước tòa của quốc gia tiếp nhận, được lưu ý đặc biệt ở quyền kháng cáo quyết định trục xuất của tòa có thẩm quyền.

Với những căn cứ trên, có thể thấy quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của người tị nạn được đặc biệt bảo đảm một cách chặt chẽ mặt dù họ vẫn chưa được xem là công dân của quốc gia đó.

6. Những người đặt chân đến Châu Âu được xem xét với tư cách nào theo pháp luật quốc tế?

Đây là câu hỏi gây tranh cãi nhất trong suốt cuộc khủng hoảng và cho đến nay vẫn không có được sự thống nhất từ các quốc gia tiếp nhận vì hệ quả cực kỳ khác biệt của chúng.

Trong số những thường dân vượt Địa Trung Hải nửa đầu năm 2015, có một số lượng lớn đến từ Syria, Afghanistan và Eritrea. Theo Cao ủy Liên Hiệp Quốc về người tị nạn, Syria và Afghanistan có thể được xem là những vùng có xung đột căng thẳng nhất thế giới, nên số thường dân này nên được chấp thuận một cách phổ biến là người tị nạn. Tình trạng tương tự cũng diễn ra đối với người dân từ Eritrea, nơi mà người dân có nguy cơ bị đàn áp chính trị bởi một trong những chế độ áp bức hà khắc nhất thế giới.

Trong khi Đức, một trong những quốc gia hào phóng và không kiêng dè trong việc tiếp nhận người tị nạn từ Syria, thì Bộ Trưởng Bộ Nội Vụ – ông Thomas de Maiziere cũng phải cảnh báo rằng có đến 40% số lượng đơn xin quyền tị nạn chính trị tại nước ông lại đến từ các quốc gia ở bán đảo Balkan vốn không hề có xung đột chính trị, là điều “không thể chấp nhận”. Những người này, sẽ chỉ được xem xét là người nhập cư trái phép, và sẽ bị trục xuất khỏi Đức bằng chính chi phí của họ, ông cho biết thêm.

Ngược lại, với lý luận rằng đây chỉ là những người di dân, Slovakia đề nghị chỉ chấp nhận những di dân theo Thiên Chúa Giáo bởi quốc gia họ không có cơ sở hay đền thờ Hồi Giáo nào giúp những người di dân này hòa nhập cộng đồng. Một lý do rõ ràng mang tính chất kỳ thị tôn giáo.

7. Tác động của hai khái niệm đến cuộc khủng hoảng như thế nào?

Nhiều chuyên gia cho rằng, thái độ thiên cực của hai bên bảo vệ và chống đối việc nhập cư với cơ sở đơn giản hóa hai khái niệm sẽ càng làm cuộc khủng hoảng thêm trầm trọng.

“Cũng sai lầm như việc cho rằng tất cả các thường dân đến Châu Âu đều là những di dân vì lý do kinh tế, không thể đánh đồng toàn bộ họ là người tị nạn” – Bill Frelick, Giám đốc chương trình Quyền người tị nạn của Human Rights Watch chia sẻ.

Thêm vào đó, Hệ thống tị nạn nhân đạo của Cộng đồng chung Châu Âu (Common European Asylum System) quy định rằng người xin quyền tị nạn có trách nhiệm đăng ký tị nạn với quốc gia đầu tiên mà họ đặt chân đến ở Châu Âu – còn gọi là Dublin System. Dù vậy, nhiều người nhắm đến các quốc gia như Anh hoặc Đức rõ ràng không chấp thuận cơ chế này. Họ bắt đầu bỏ trốn khỏi các trại tị nạn và lang thang khắp Châu Âu. Điều này sẽ càng làm khó khăn hơn cho các quốc gia trong việc xác định ai là người tị nạn, ai là di dân, khiến cho quyền lợi của chính họ sẽ không được bảo đảm.

Tài liệu tham khảo:

Toàn văn Công ước Liên Hiệp Quốc về vị thế của người tị nạn 1951
Migrant or Refugee? There Is a Difference, With Legal Implications
Understanding Migration and Asylum in the European Union
The difference between a migrant and refugee, in one sentence