Tính đại diện và tính chuyên môn của bộ máy hành chính Việt Nam

Ở bài trước, chúng ta đã xem xét tầm quan trọng của việc duy trì sự cân bằng giữa tính đại diện (representation) và tính chuyên môn (expertise) trong một nền hành chính ở các quốc gia dân chủ. [1] Bài này phân tích hai khía cạnh này trong hệ thống hành chính Việt Nam hiện nay. 

Hầu như không có tính đại diện

Hệ thống nhà nước của Việt Nam nhìn ở bề mặt cũng tương đồng với các nước dân chủ, bao gồm chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp, hệ thống tòa án và viện kiểm sát. Bộ máy hành chính thuộc về nhánh hành pháp. Tuy nhiên, khác với các quốc gia dân chủ, chính quyền (bao gồm cả ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp) chịu sự kiểm soát toàn diện và tuyệt đối của Đảng Cộng sản Việt Nam.

Trong các thể chế đại nghị như ở Anh, Australia và Nhật Bản, bầu cử là phương tiện chính để tuyển chọn các chính trị gia. Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ - tức là đứng đầu bộ máy hành chính, và thường là lãnh đạo của đảng chiếm đa số trong quốc hội, có quyền bổ nhiệm các bộ trưởng và thành lập nội các. Các bộ trưởng thường là những thành viên quan trọng của đảng cầm quyền, có trách nhiệm quản lý và định hình chính sách trong lĩnh vực cụ thể. Theo nguyên tắc đại diện ủy nhiệm, thủ tướng và chính đảng của mình có được quyền lực nhờ lá phiếu của cử tri và sẽ đưa ra các quyết sách phản ánh ý chí và nguyện vọng của cử tri. [2]

Trong khi chính trị gia của các quốc gia dân chủ phải nỗ lực lấy lòng cử tri và chiến thắng các cuộc bầu cử nhằm giành lấy một chỗ đứng trong chính quyền, chính trị gia ở Việt Nam phải tuân theo một “luật chơi” rất khác. Bởi vì Đảng Cộng sản Việt Nam có quyền lãnh đạo hệ thống chính trị một cách toàn diện và tuyệt đối, một cá nhân muốn tham gia và tiến xa trên chính trường trước hết phải trở thành đảng viên.

Hệ thống quản lý và bổ nhiệm cán bộ của Việt Nam được vay mượn từ hệ thống “nomenklatura” có nguồn gốc từ Liên Xô và được áp dụng sâu rộng ở Trung Quốc. Nomenklatura có thể được hiểu là nhóm lãnh đạo chóp bu của Đảng Cộng sản, nắm giữ các vị trí quan trọng trong chính phủ, các tổ chức đoàn thể và quân đội. Thành viên của nomenklatura chủ yếu được bổ nhiệm và thăng tiến dựa trên sự trung thành với Đảng Cộng sản, mạng lưới mối quan hệ chính trị và sự ủng hộ từ lãnh đạo, thay vì dựa vào năng lực và lá phiếu của cử tri.

Ở địa phương, nếu một đảng viên muốn trở thành lãnh đạo chủ chốt của một tỉnh, ví dụ như Kiên Giang, người đó phải có chân trong ban chấp hành đảng bộ tỉnh, tốt hơn nữa là vào được trong ban thường vụ tỉnh ủy. 

Ở trung ương, Bộ Chính trị và Ban chấp hành Trung ương Đảng là hai cơ quan quyền lực quan trọng nhất. Đối với những đảng viên muốn giữ những vị trí lãnh đạo chủ chốt như bí thư tỉnh ủy, bộ trưởng, thủ tướng, chủ tịch Quốc hội, chủ tịch nước, tổng bí thư, hay chánh án Tòa án Nhân dân Tối cao, việc trở thành ủy viên trung ương là một bước quan trọng của luật chơi.

Trên giấy tờ, các ủy viên trung ương được bầu chọn trong đại hội đại biểu toàn quốc của đảng diễn ra 5 năm một lần. 

Thực tế, phần lớn các ủy viên trung ương khóa mới đều do Ban Chấp hành Trung ương khóa cũ giới thiệu, rất ít hoặc không có trường hợp nào “trúng” vào Trung ương do đại hội đề cử hoặc tự ứng cử. [3]

Công tác nhân sự chọn ra ủy viên trung ương phụ thuộc vào sự chỉ đạo của Ban Tổ chức Trung ương, Bộ Chính trị và Ban bí thư. Thực tế cho thấy quá trình này chịu sự chi phối từ trên xuống với các phe nhóm chóp bu trong đảng tham gia thương lượng và đấu đá ở hậu trường. Nhiều người trở thành ủy viên trung ương và được bổ nhiệm giữ những chức vụ quan trọng trong hệ thống chính trị nhờ vào việc xây dựng mối quan hệ chặt chẽ với lãnh đạo có tầm ảnh hưởng ở trung ương, nói theo cách dân dã là phải “thờ” đúng người. 

Để duy trì và củng cố quyền lực, các lãnh đạo chóp bu của đảng cũng ưu tiên sắp xếp những người trung thành với mình vào các vị trí quan trọng, thay vì bổ nhiệm những cán bộ có năng lực nhất. [4] Thực tế này dẫn đến việc hình thành mạng lưới các phe nhóm (personalistic factions) và hệ thống bảo trợ chính trị (patronage) trong cấu trúc quyền lực của Đảng Cộng sản. [5] Sự cấu kết của giới quyền thế là bản chất của chế độ độc đảng và là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự tha hóa quyền lực nhà nước.

Một tổ chức nắm quyền lực rất lớn trong công tác nhân sự là Ban Tổ chức Trung ương. Theo Quyết định số 80-QĐ/TW của Bộ Chính trị, Ban Tổ chức Trung ương, cùng với một số cơ quan khác, có trách nhiệm “đánh giá, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí, phân công, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, giới thiệu ứng cử, tái cử [...] đối với các chức danh cán bộ thuộc quyền quản lý của Bộ Chính trị, Ban Bí thư”. 

Để giải thích cho độc giả phương Tây hiểu về quyền lực khuynh loát của Ban Tổ chức Trung ương Trung Quốc, một tổ chức có chức năng và nhiệm vụ tương đồng với Ban Tổ chức Trung ương của Việt Nam, học giả Richard McGregor đã mô tả cách thức mà một tổ chức tương tự hoạt động ở Hoa Kỳ như sau: 

“Một tổ chức tương tự [như Ban Tổ chức Trung ương] ở Hoa Kỳ sẽ giám sát quá trình bổ nhiệm toàn bộ nội các Hoa Kỳ, thống đốc và phó thống đốc các bang, thị trưởng của các thành phố lớn, chủ tịch của các cơ quan quản lý liên bang, các giám đốc điều hành của GE, Exxon-Mobil, Wal-Mart và khoảng năm mươi công ty lớn khác tại Hoa Kỳ, các thẩm phán tòa án tối cao, tổng biên tập của các tờ báo The New York Times, The Washington Post và The Wall Street Journal, chủ của các hệ thống phát thanh truyền hình và đài truyền hình cáp, chủ tịch của đại học Yale, Harvard và các trường đại học lớn khác, cũng như lãnh đạo của các viện nghiên cứu lớn như Viện Brookings và Heritage Foundation”. [6]

Có thể thấy Trưởng Ban Tổ chức Trung ương là một vị trí quan trọng trong cấu trúc quyền lực của Đảng Cộng sản.

Khả năng cải thiện tính chuyên môn

Đi theo xu hướng chung của nhiều quốc gia trên thế giới, các cơ quan nhà nước tại Việt Nam hiện nay thực hiện thi tuyển công chức. Nếu được tổ chức dựa trên nguyên tắc công khai, bình đẳng và cạnh tranh, việc thi tuyển công chức có thể giúp lựa chọn những ứng viên có kiến thức, kỹ năng và kinh nghiệm phù hợp với yêu cầu công việc. Tổ chức thi tuyển công khai và cạnh tranh cũng góp phần làm giảm tình trạng dùng tiền để “chạy” một chỗ làm trong cơ quan nhà nước. 

Lưu ý rằng tuyển dụng chỉ là khâu đầu tiên trong công tác nhân sự, việc tổ chức có thể giữ chân người có năng lực hay không còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố như môi trường làm việc, chế độ thăng tiến và đãi ngộ, v.v.

Để nâng cao đạo đức công vụ cũng như ngăn chặn và phòng ngừa tệ tham nhũng, lạm quyền, Đảng Cộng sản Việt Nam đã tiến hành nhiều cải cách, ví dụ như yêu cầu cán bộ, đảng viên phải kê khai tài sản và thu nhập; tổ chức lấy phiếu tín nhiệm; yêu cầu thực hiện phê bình và tự phê bình trong sinh hoạt chi bộ; thực hiện luân chuyển cán bộ được quy hoạch chức danh lãnh đạo, quản lý. [7] Họ còn chủ trương “bố trí lãnh đạo chủ chốt cấp tỉnh, cấp huyện không là người địa phương và người đứng đầu không giữ chức vụ quá hai nhiệm kỳ liên tiếp ở một địa phương, cơ quan, đơn vị”. [8]

Tuy nhiên, những biện pháp kể trên còn mang tính tình thế và hình thức, không động chạm vào nguyên nhân gốc rễ của vấn đề. 

Sâu xa nhất, công tác đề bạt và bổ nhiệm cán bộ tập trung quá nhiều quyền lực vào bí thư đảng bộ các cấp. Khi thảo luận và thông qua các quyết định nhân sự, những người trong ban thường vụ thường không dám trái ý bí thư, phần vì sợ phật lòng lãnh đạo, phần vì sợ bí thư phủ quyết các ứng viên mà họ nâng đỡ. Trong thực tế, những kẻ chạy chức, chạy quyền thường tìm cách hối lộ bí thư cấp ủy khi họ muốn có được những chức vụ mang lại lợi ích tài chính và/hoặc lợi ích chính trị. [9]

Khi một hệ thống hành chính thiếu tính đại diện, ý chí và nguyện vọng của người dân hầu như không có tác động gì đến việc tuyển lựa nhân sự của bộ máy nhà nước, thì lời kêu gọi cán bộ phải gần dân, yêu dân, phải trở thành “người đầy tớ trung thành của nhân dân” chỉ là những câu khẩu hiệu sáo rỗng.

Thêm vào đó, cơ chế kiểm soát và cân bằng (checks and balances) hầu như không tồn tại trong hệ thống chính trị do các cơ quan dân cử, bao gồm Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, được hình thành và kiểm soát bởi Đảng Cộng sản thông qua cơ chế “đảng cử dân bầu”. Do không phụ thuộc vào cử tri, cộng với thực tế là tỷ lệ đại biểu ngoài đảng quá thấp, các cơ quan dân cử thiếu động lực thực hiện chức năng giám sát đối với hoạt động của chính phủ và các cơ quan hành chính. [9] Sự thiếu vắng các công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước khác như hệ thống tư pháp độc lập, tự do thông tin và tự do báo chí v.v. càng góp phần khiến cho tệ nạn tham nhũng, mua quan bán chức trở thành căn bệnh nan y của nền chính trị Việt Nam. 

Lời kết

Một luật chơi tốt, tôn trọng tiếng nói và nguyện vọng của dân chúng, phản ánh qua các cuộc bầu cử tự do, cạnh tranh và công bằng đã giúp cho các quốc gia dân chủ chọn lựa được những chính khách có năng lực và tâm huyết phục vụ cộng đồng. Những chính khách này bổ nhiệm và quản lý các quan chức cấp cao của bộ máy hành chính, thúc đẩy xây dựng một nền hành chính hiệu quả, linh hoạt và có động lực phụng sự cao. 

Luật chơi tồi khiến cho Việt Nam và Trung Quốc dù thực hiện bao nhiêu chiến dịch “đốt lò” và “đả hổ diệt ruồi” vẫn không thể trị dứt tệ nạn tham nhũng, lạm quyền và mua quan bán chức. Việc hàng loạt vụ án tham nhũng nghiêm trọng bị phanh phui và nhiều lãnh đạo rơi vào vòng lao lý không chỉ khiến người dân giảm sút niềm tin vào chính quyền, mà còn làm cho những cán bộ có tâm trong hàng ngũ của đảng cảm thấy ức chế và bất mãn. Chiếc áo thể chế của Việt Nam đã quá chật chội, giật gấu vá vai, kìm hãm sự phát triển của đất nước. 

Đọc thêm:

Bộ máy hành chính: Mô hình Pháp-Nhật và Mỹ, hay là tính chuyên nghiệp và tính đại diện

Bộ máy hành chính (bureaucracy), theo quan điểm của nhà xã hội học và triết gia người Đức Max Weber, thường được xây dựng trên cơ sở các quy tắc và quy trình công việc rõ ràng và chặt chẽ, giúp đảm bảo tính hiệu quả và công bằng trong

Luật Khoa tạp chíHoàng Dạ Lan

Người đại diện nhân dân: Phục tùng cử tri hay độc lập với cử tri?

Thoạt nhìn, đại diện chính trị có vẻ như là một khái niệm đơn giản: cứ vài năm một lần, người ta lại tổ chức một cuộc bầu cử cấp quốc gia. Tại đó, các công dân ở từng khu vực địa lý sẽ lựa chọn từ nhiều ứng cử viên – thường là công […]

Luật Khoa tạp chíVi Yên