Luật trưng cầu dân ý Việt Nam – Tiến bộ trong “kiểm soát”

Nguyễn Quốc Tấn Trung

Trưng cầu dân ý – Quyền lực của dân chủ trực tiếp

Ở Hoa Kỳ, trưng cầu dân ý và quyền lập pháp công cộng (“initiative” – tạm dịch, một loại quyền đặc trưng của công dân mỗi tiểu bang ở Hoa Kỳ nhằm đưa ra sáng kiến luật, sửa đổi dự luật chuẩn bị ban hành trong một số trường hợp đặc biệt) được ghi nhận chính thức trong khung pháp lý của hơn 23 bang. 49 tiểu bang Hoa Kỳ cũng quy định việc sửa đổi bổ sung Hiến Pháp bang phải được thực hiện thông qua trưng cầu dân ý. Tuy nhiên, một cuộc trưng cầu dân ý trên phạm vi toàn quốc gia không được ghi nhận trong các văn bản liên bang của Hoa Kỳ. Cách giải thích mà những nhà lập quốc Hoa Kỳ đưa ra là bởi chính phủ Hoa Kỳ là một chính phủ liên hiệp giữa các chính phủ tiểu bang nhằm tạo sức mạnh cho toàn thể liên bang, các quyết định quan trọng ảnh hưởng đến đời sống chính trị xã hội của các tiểu bang sẽ được xác định bằng các cuộc trưng cầu dân ý của tiểu bang đó. Dù vậy, ý tưởng về một “quyền lực tối thượng” thuộc về nhân dân ở cấp độ quốc gia vẫn được vun đắp bởi James Madison, một trong các đại diện nhân dân ký vào bản Hiến Pháp đầu tiên, đồng thời là tổng thống thứ 4 của Hoa Kỳ, đặc biệt khi quốc gia phải đối diện với những vấn đề dường như “không thể giải quyết” bởi sự phân hóa quan điểm giữa các cộng đồng công dân.

Với giai đoạn pháp luật đương đại, ý tưởng và việc thực thi trưng cầu dân ý ở quy mô quốc gia vẫn được tiếp nhận và áp dụng rộng rãi tại nhiều như Canada, Anh, Ireland, Ý, Pháp, Đan Mạch… Trong số đó, rất cần phải nhắc đến Nam Phi, nơi mà trưng cầu dân ý đã giải quyết được vấn đề nhức nhối tiêu biểu của thế kỷ 20, ngay tại nơi chúng diễn ra nặng nề nhất – chấm dứt hoàn toàn chủ nghĩa Phân biệt chủng tộc (“Aparttheid”) trong vào cuộc trưng cầu dân ý 1992.

Tổng thống Nam Phi F. W. de Klerk bên ngoài văn phòng làm việc của mình sau cuộc trưng cầu dân ý chính thức chấm dứt chủ nghĩa Apartheid tháng 3 năm 1992. Ảnh: AP

Điều này một lần nữa khẳng định, bất kể một chính quyền được xây dựng dựa trên thù hằn, phân biệt chủng tộc, giai tầng hay mang tính chất chuyên quyền đến đâu, việc duy trì mô hình trưng cầu dân ý vẫn là một phanh dự phòng cần thiết của dân tộc đó để thực hiện quyền tự quyết của mình.

Tuy nhiên, cũng cần phải nhận thấy rằng trưng cầu dân ý vẫn một chế định cần phải nghiên cứu cẩn thận bởi tính quyền lực và chính danh của nó. Lạm dụng trưng cầu dân ý luôn dẫn đến sự cạn kiệt về chi phí, sự ù lì trong hoạt động của bộ máy cộng hòa và vấn nạn chia rẽ quốc gia, trong một số trường hợp. Nhưng không dành khung pháp lý nào cho chế định này càng mang lại những hệ lụy nghiêm trọng hơn.

Dân chủ trực tiếp hay Dân chủ bán trực tiếp?

Có nhiều mô hình trưng cầu dân ý khác biệt tại mỗi quốc gia, thể hiện mức độ tham gia nhất định của các cử tri. Theo quan điểm riêng và phân tích của mình, người viết tạm thời phân loại hai mô hình trưng cầu dân ý – Trưng cầu dân ý theo cơ chế dân chủ trực tiếp (Direct Democracy) và Trưng cầu dân ý theo cơ chế dân chủ bán trực tiếp (Semi-direct Democracy).

Trưng cầu dân ý theo kỹ thuật dân chủ trực tiếp, một cách cụ thể hơn, là việc pháp luật trao quyền cho công dân của quốc gia đó quyết định việc gì cần phải được xem xét, vấn đề cụ thể nào thuộc thẩm quyền của bộ máy công quyền cần phải được cân nhắc… Nói cách khác, bản thân cử tri của quốc gia đó hoàn toàn có quyền nêu ý kiến của mình và bắt buộc nhà nước phải thực hiện nếu quan điểm, ý kiến đó được một số lượng dân cư nhất định ủng hộ.

Một trong những đại diện của mô hình này là Nhà nước Cộng hòa Ý.

Tại Ý, một cuộc trưng cầu dân ý phổ thông có thể sẽ được cân nhắc tổ chức nếu nhận được yêu cầu từ 5 Hội đồng khu vực (“Regional Coucil” – có tổng cộng 20 khu vực trên toàn nước Ý – ND) hoặc có 500.000 cử tri ký vào bản kiến nghị hợp lệ, thường được thu thập bởi một đảng phái chính trị nhất định. Bản kiến nghị này, cùng với mọi tài liệu đính kèm sẽ trải qua hai bước xác nhận. Bước đầu tiên được thực hiện bởi Tòa Giám đốc thẩm (Court of Cassation), nhằm kiểm tra tính hợp lệ về hình thức của bản kiến nghị. Sau đó, Tòa Hiến pháp sẽ xem xét tính hợp lệ về nội dung của yêu cầu được nêu ra trong bản kiến nghị. Việc hai Tòa thông qua đồng nghĩa Tổng thống có trách nhiệm tổ chức kỳ bỏ phiếu cuộc trưng cầu dân ý về vấn đề được nêu ra từ ngày 15 tháng 4 đến ngày 15 tháng 6 hằng năm. Tuy nhiên, số lượng cử tri tham gia cuộc trưng cầu dân ý cũng phải vượt 50% tổng cử tri đủ tư cách trên toàn quốc để cuộc trưng cầu dân ý được xem là có hiệu lực.

Với phương pháp này nói chung và cụ thể là mô hình tại Ý nói riêng, có 3 chủ thể chính trị có vai trò chính yếu trong chế định trưng cầu dân ý: Đảng phái chính trị đối lập, Tòa tối cao và Nhân dân. Đây là một cơ chế hoạt động tương đối lành mạnh và bảo đảm khả năng tham gia chính trị người dân khi họ thật sự mong muốn thể hiện trực tiếp quan điểm chính trị của mình đối với một chính sách nhất định, cũng như cơ hội hoạt động và gia tăng ảnh hưởng chính trị của các tổ chức chính trị trên khắp quốc gia. Cơ chế này đồng thời hạn chế sự lạm dụng dân chủ trực tiếp ở những trường hợp không cần thiết với sự có mặt của Tòa tối cao để thẩm định tính pháp lý của kiến nghị và sự cấp thiết của kiến nghị cần phải đủ để thu hút trên 50% tổng số cử tri toàn quốc tham gia.

Trưng cầu dân ý theo kỹ thuật dân chủ bán trực tiếp có các đại diện tiêu biểu như Pháp hay Australia. Theo đó, các cơ quan dân biểu không trao toàn quyền lựa chọn và cân nhắc vấn đề cho bộ phận cử tri mà các vấn đề đó sẽ được giới hạn cụ thể bằng pháp luật, và thường trong văn bản pháp luật cao nhất – hiến pháp của quốc gia đó.

Theo bản Hiến pháp của Đệ Ngũ Cộng Hòa Pháp, quyền lực tối cao thuộc về nhân dân, và được thực hiện thông qua hình thức trưng cầu dân ý nếu một quyết định cần thực hiện liên quan đến chủ quyền quốc gia (Điều 3). Thú vị hơn, trong trường hợp dự thảo luật về mô hình tổ chức của một cơ quan nhà nước, hoặc đề xuất cải cách có ảnh hưởng sâu rộng đến hệ thống kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia, các dịch vụ công hoặc liên quan đến việc phê chuẩn một điều ước quốc tế, dù không trái với Hiến pháp nhưng lại có khả năng ảnh hưởng sâu rộng đến công dân, mà theo đó có sự không thống nhất giữa cơ quan trình dự luật – Nội Các và cơ quan phê chuẩn – Quốc Hội, một cuộc trưng cầu dân ý cũng sẽ được tổ chức nhằm giải quyết những bất đồng này (Điều 11).

Một nội dung khá cơ bản cần thiết phải thông qua vai trò của trưng cầu dân ý chính là sửa đổi Hiến pháp. Theo Điều 89 của Hiến pháp Cộng hòa Pháp, bất kỳ sửa đổi nào đối với văn bản này được đề xuất bởi Chính phủ hoặc thành viên của cơ quan dân biểu, trước tiên phải được thông qua bởi hai cơ quan đại diện là Thượng Viện và Quốc Hội (hay còn được gọi là Hạ Viện tại Pháp). Sau đó, bản tu chính án này sẽ được nhân dân cân nhắc chấp thuận thông qua bằng hình thức trưng cầu dân ý để chính thức được xem là có hiệu lực.

Tuy ưu điểm của mô hình này là phân định rõ ràng và minh bạch trong những quyết sách phải được sự đồng ý của nhân dân, nó cũng tạo ra sự cố định và lệ thuộc vào cách giải thích pháp luật hoặc đề xuất của bản thân cơ quan công quyền. Một ví dụ cụ thể, nếu tình trạng kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia rơi vào giai đoạn khủng hoảng và cần một cuộc cải cách thể chế mạnh mẽ; công dân của quốc gia đó dù muốn, vẫn bị ràng buộc với câu hỏi liệu cơ quan công quyền hoặc cơ quan đại diện có đưa ra bất kỳ thay đổi hay chính sách nào hay không? Và cho dù có, liệu đề xuất đó có thật sự thể hiện đúng quan điểm của đại bộ phận nhân dân.

Cử tri có đủ “thông minh” để đưa ra một quyết sách tốt?

Luận điểm về việc cử tri “không đủ năng lực” (incompetent), “không đủ tư cách” (unqualified) có một phả hệ lịch sử khá lâu đời trong quá trình xây dựng và phát triển nhà nước và pháp luật của xã hội loài người.

Ban đầu chúng được sử dụng để chống lại quyền bầu cử của phụ nữ, sau đó là công nhân, các chủng tộc da màu và đến hiện nay, vẫn còn một số nhóm cá thể áp đặt luận điểm này cho những người dù cùng nguồn gốc, giới tính hoặc chủng tộc với họ dựa trên quan điểm về giai cấp.

Tuy nhiên, khi mà truyền thông và xã hội đã phát triển đến một định mức nhất định giúp người dân có thêm nhiều thông tin và những phân tích cụ thể, họ sẽ nhận thấy luận điểm “không đủ năng lực”, cơ bản là một lập luận chống lại dân chủ nói chung.

Trước hết, nếu một cử tri có thể đánh giá được một nhà lãnh đạo hoặc dân biểu có hoàn thành tốt nhiệm vụ hay không, tốt hay xấu, lập ra một đạo luật, chính sách hợp lý hay không hợp lý, cử tri này đương nhiên đủ năng lực để trực tiếp nêu quan điểm của mình đối với bất kỳ vấn đề nào.

Thứ hai, bản thân của luận điểm này giả định nên một tầng lớp “tinh hoa”, những người có quyền đánh giá về năng lực, thẩm quyền của người dân; có quyền áp đặt ai là những người đủ tư cách để quyết định; thì bản thân giả định ấy đã là nguồn cội của các nguyên tắc phản dân chủ.

Luật trưng cầu dân ý tại Việt Nam được thông qua – tiến bộ nhưng…

Việc thông qua Luật trưng cầu dân ý là một bước tiến dài của nhà nước Việt Nam trong việc công nhận một trong những công cụ quyền lực đặc biệt quan trọng của nhân dân. Dù cần ghi nhận sự cố gắng này, chúng ta cũng phải xem xét một số vấn đề của đạo Luật.

Luật Trưng cầu ý dân được Quốc hội thông qua chiều ngày 25/11. Ảnh: Quochoi.vn

• Trước tiên, có thể thấy Việt Nam lựa chọn mô hình dân chủ bán trực tiếp như đã trình bày ở trên, tức pháp luật quy định cụ thể các vấn đề sẽ được trưng cầu dân ý bao gồm: toàn văn Hiến pháp hoặc một số nội dung quan trọng của Hiến pháp; vấn đề đặc biệt quan trọng về chủ quyền, lãnh thổ quốc gia, về quốc phòng, an ninh, đối ngoại có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của quốc gia; vấn đề đặc biệt quan trọng về kinh tế-xã hội có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của đất nước và vấn đề đặc biệt quan trọng khác của đất nước.
  Điều đáng tiếc là Ủy Ban Thường Vụ Quốc Hội từ chối ghi nhận rõ thêm các vấn đề đặc biệt quan trọng khác là vấn đề gì. Đồng thời, quyền trưng cầu sẽ không đương nhiên phát sinh mà phải phụ thuộc vào các chủ thể có thẩm quyền có muốn đề xuất hay không, sau đó Quốc Hội mới chính thức xem xét có nên đưa ra trưng cầu dân ý hay không.
  Theo luật này, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ hoặc ít nhất là 1/3 tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định việc trưng cầu ý dân.
  Nói cách khác, trong một phạm vi hẹp, sẽ không có chuyện người dân được xét quyết thông qua Hiến Pháp mới nếu Quốc Hội cảm thấy điều đó không cần thiết.
• Quan trọng hơn, Luật này cũng để thòng điều khoản quy định về việc “nghiêm cấm lợi dụng việc trưng cầu ý dân để xâm phạm an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân…“, một điều khoản khá quen thuộc trong Bộ Luật Hình Sự Việt Nam. Đáng lẽ ở một văn bản pháp luật cấp cao và khó có văn bản hướng dẫn như thế này, Quốc Hội cần làm rõ hơn những vấn đề trên, vốn có thể hạn chế nghiêm trọng phạm vi của quyền trưng cầu dân ý.

Trong bối cảnh tại Việt Nam hiện nay, việc các nhà lập pháp tập trung giải quyết vấn đề mô hình và kỹ thuật lập pháp để một cuộc trưng cầu dân ý có khả năng xảy ra là rất đáng ghi nhận. Những hạn chế nhìn thấy trong mặt lý thuyết, có lẽ vẫn phải chờ đến khi những chủ thể có thẩm quyền đủ can đảm loại bỏ các quan điểm bảo thủ đề xuất một cuộc trưng cầu dân ý thật sự.

Tài liệu tham khảo

Chính thức có Luật Trưng cầu ý dân

Should policy change be passed through voter initiative referenda?

Types of referendums

The French Constitution of 1958 and its Amendments