Bầu cử cấp thôn ở Trung Quốc: Ốc đảo dân chủ trong đại lục toàn trị

Tóm tắt:

• Tình trạng xã hội kiệt quệ do các chính sách thời kinh tế tập thể gây ra khiến chính quyền Trung Quốc buộc phải cho phép cải cách. Một trong số đó là chấp nhận để người dân trực tiếp bầu ra lãnh đạo ở cấp thôn làng.

• Đối với chính quyền của Đảng Cộng sản, đây được xem là bước đi nhượng bộ chiến lược nhằm củng cố quyền lực. Chính quyền vẫn có những cách thức để kiểm soát mức độ tự trị của các lãnh đạo dân cử cấp thôn.

• Dù hạn chế, mô hình bầu cử trực tiếp cấp thôn được giới nghiên cứu đánh giá là một nỗ lực cải cách đáng ghi nhận. Các cán bộ tầm trung thuộc Bộ Dân chính là nhân tố chủ chốt tạo nên bước tiến này.

“Trung Quốc mới là nước dân chủ lớn nhất thế giới”.

Đây là khẳng định xuất hiện không ít lần trên các tờ báo lớn của nước này trong vài năm qua. [1][2]

Đối với những ai không sống ở đại lục, câu nói trên nghe chừng quá sức lố bịch, tưởng như một trò đùa dai. [3]

Nhưng với người dân Trung Quốc, đây không chắc là chuyện đùa.

Trong một khảo sát của Asian Barometer Survey (ABS) vào năm 2008 dành cho công dân đại lục, hơn 70% người được hỏi nhận định rằng Trung Quốc là một nước dân chủ hoàn toàn, hoặc ít nhất là một nền dân chủ khiếm khuyết.

Cụ thể, 20% người trả lời cho rằng nước này có một nền dân chủ toàn diện (full democracy), gần 40% nhận xét nó là thể chế dân chủ với khiếm khuyết nhỏ (democracy with minor problems). Chỉ có hơn 1% khẳng định chế độ ở Trung Quốc không phải là dân chủ.

Kết quả này được trích dẫn trong nghiên cứu “How Does Voting in Village Elections Influence Democratic Assessment in China?”, đăng trên Journal of Chinese Political Science vào năm 2016 của Joseph Yingnan Zhou, giảng viên ngành khoa học chính trị thuộc Đại học Texas – Chi nhánh El Paso. [4]

Những con số trên phản ánh đúng thực tế đến mức nào là một việc cần lưu ý. Trong thể chế toàn trị, nơi tự do ngôn luận và báo chí độc lập không tồn tại và mọi ý kiến trái với chủ trương đường lối của đảng cầm quyền đều có rủi ro phải trả giá, rất khó để biết được người dân thực sự nghĩ gì.

Một vấn đề khác đối với các khảo sát như trên là không thống nhất được định nghĩa “dân chủ” – theo tiêu chuẩn tự do và nhân quyền phổ quát hay là “dân chủ xã hội chủ nghĩa theo đặc tính của Trung Quốc” với phương châm “dân làm chủ nhưng đảng luôn lãnh đạo”. [5]

Bỏ qua các vấn đề trên, có một thực tế không thể phủ nhận là không chỉ có nhà cầm quyền, một bộ phận người dân Trung Quốc cũng tin rằng mình đang sống trong thể chế dân chủ.

Lý lẽ được họ viện dẫn nhiều nhất là việc Trung Quốc cũng có bầu cử. [6] Công dân có thể bầu ra những đại biểu cấp thấp, các đại biểu này sẽ bầu ra những đại biểu chính thức của Quốc hội, và các đại biểu Quốc hội sẽ bầu ra những vị trí lãnh đạo chủ chốt của đất nước.

Ngoài hình thức bầu cử gián tiếp theo hơi hướng “dân chủ đại nghị” (parliamentary democracy), một hoạt động bầu cử khác theo đường lối “dân chủ tự trị” cũng được chính quyền xem là minh họa sống động cho thể chế dân chủ của nước này. Đó là việc người dân trực tiếp bầu ra chính quyền cấp thôn.

Dưới chế độ toàn trị, đây có thể được xem là một thực hành dân chủ hiếm hoi dù không trọn vẹn.

Các thảm họa dẫn đến cải cách

Các cuộc bầu cử cấp thôn đầu tiên được tiến hành vào đầu thập niên 1980, nhưng câu chuyện phải được kể từ trước đó 30 năm.

Năm 1949, toàn bộ Trung Quốc chính thức nằm dưới sự kiểm soát của Đảng Cộng sản. Kể từ đó, các cấp hành chính của đất nước đều được quản lý theo kiểu “song trùng”: vừa có cơ quan chính quyền, vừa có chi bộ đảng tương ứng. Cấp thấp nhất là các thôn cũng tương tự, vừa có ủy ban thôn, vừa có chi bộ thôn. Thành viên của ủy ban thôn do cơ quan quản lý cấp huyện chỉ định thông qua đề cử của chi bộ thôn.

Trong 30 năm kể từ khi nắm chính quyền, Đảng Cộng sản Trung Quốc tiến hành các kế hoạch kinh tế tập thể, đưa đất nước đi từ thảm họa này đến thảm họa khác, điển hình như Đại Nhảy Vọt (Great Leap Forward), và đặc biệt là cuộc khủng hoảng đến từ Cách mạng Văn hóa (Cultural Revolution) do Mao Trạch Đông phát động. [7][8]

Kinh tế hoàn toàn kiệt quệ, hàng chục triệu người chết đói, xã hội hỗn loạn, chính quyền buộc phải cởi trói, để cho người dân, mà đầu tiên là nông dân, tự tổ chức trồng trọt, sản xuất.

Câu chuyện nổi tiếng về các nông dân làng Tiểu Cương, tỉnh An Huy phải bí mật ký “sinh tử trạng”, hiệp lực tự trồng trọt thay vì làm việc theo các hợp tác xã vào cuối năm 1978 là một minh chứng. [9]

Khi thu hoạch của họ vượt xa so với giai đoạn hợp tác xã trước đó, cán bộ thôn phát hiện. Chuyện của người làng Tiểu Cương đến tai trung ương. May mắn cho họ là khi đó Mao Trạch Đông đã chết. Người nắm quyền mới – Đặng Tiểu Bình – đang tìm cách để thoát khỏi mớ hỗn loạn do Mao để lại. Các nông dân làng Tiểu Cương nhờ đó thay vì bị trừng phạt lại được tuyên dương. Mô hình của họ được nhân rộng khắp nơi.

Cuối thập niên 1970 và đầu thập niên 1980 chứng kiến sự sụp đổ của các công xã nhân dân ở khắp nông thôn Trung Quốc. Đảng Cộng sản gặp rất nhiều vấn đề trong việc tìm ra người lẫn tìm cách quản lý hiệu quả chính quyền cấp thôn. [10]

Trong một cuộc họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào tháng 4/1987, Bành Chân, khi đó là Phó Chủ tịch Ủy ban Thường vụ, công khai đặt vấn đề: “Ai có thể giám sát cán bộ nông thôn? Chúng ta có thể làm việc đó không? Không! Ngay cả khi chúng ta có 48 tiếng một ngày…”.

Ông chỉ ra thực tế những cán bộ cấp thôn quản lý người dân theo phương thức mệnh lệnh và cưỡng ép, và không ít trong số đó tham nhũng biến tướng, tự xem mình là “thổ hoàng đế” – vua tại địa phương. Quan hệ giữa dân và lãnh đạo thôn xấu đi thấy rõ.

Vào thời điểm trên, một số thôn làng ở Trung Quốc đã được thử nghiệm mô hình bầu cử trực tiếp, để người dân chọn ra lãnh đạo thôn.

Thử nghiệm đem lại hiệu quả tích cực: người dân chọn ra được các lãnh đạo có năng lực thực sự, các cán bộ được bầu có trách nhiệm với công việc hơn, chính quyền trung ương không phải tốn nhiều nguồn lực quản lý cán bộ.

Đến năm 1987, Luật Tổ chức Ủy ban Thôn (Organizational Law on Village Committees – OLVC) được ban hành, hoạt động bầu cử trực tiếp tại thôn chính thức được áp dụng cho cả nước.

Hơn 10 năm sau, vào năm 1998, luật được sửa đổi cho phép tất cả dân làng đều được ứng cử vào ủy ban thôn.

Nhượng bộ để củng cố quyền lực

Khác với cải cách kinh tế, vốn chủ yếu do người dân tự tiến hành rồi sau đó được trung ương bật đèn xanh nhân rộng, các cải cách bầu cử dân chủ ở thôn làng là bước đi áp đặt từ trên xuống.

Trong hai nghiên cứu về bầu cử Trung Quốc, “Elections in China” năm 2012 và “The Rise and Fall of Local Elections in China: Theory and Empirical Evidence on the Autocrat’s Trade-off” năm 2017 của cùng nhóm tác giả Monica Martinez-Bravo, Gerard Padró I Miquel, Nancy Qian và Yang Yao đăng trên trang web của Cục Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia Hoa Kỳ (National Bureau of Economic Research), các tài liệu trích dẫn cho thấy sự tranh cãi quyết liệt giữa phe ủng hộ và phe chống lại cải cách. [11][12]

Phe chống lại cải cách lo sợ việc để dân làng tự bầu ra lãnh đạo thôn sẽ khiến chính quyền trung ương dần mất đi sự kiểm soát, đặc biệt khi trung ương cần thi hành các chính sách không được lòng dân.

Trong khi đó, phe ủng hộ cho rằng đây là cách thức duy nhất để giải quyết vấn đề người ủy quyền – người thừa hành (agency problem). Chính quyền trung ương vào thời điểm đó không có năng lực để đảm bảo cán bộ thôn sẽ làm tốt việc được giao. Người dân địa phương lại có đầy đủ thông tin để vừa lựa chọn vừa giám sát cán bộ.

Vào năm 1978, khi bắt đầu tiến hành cởi trói kinh tế, Trung Quốc có hơn 700.000 thôn làng với khoảng 1 tỷ người (một thống kê khác cho con số gần 800 triệu). [13] Quản lý số lượng dân cư và khu vực khổng lồ này đã luôn là thách thức, huống hồ vào giai đoạn đó, toàn bộ đất nước đã kiệt quệ sau hàng chục năm đi theo các chính sách thảm họa của đảng.

Cơ sở hạ tầng về giao thông và viễn thông liên lạc ở Trung Quốc khi ấy rất hạn chế. Nhiều thôn làng nằm trong khu vực khó tiếp cận, không có đường cao tốc hay xe lửa đi qua. Hầu hết thôn đều không có đường dây điện thoại cố định để liên lạc.

Chính quyền trung ương buộc phải ủy thác cho người dân địa phương trực tiếp chọn ra và giám sát lãnh đạo thôn.

Đối với người dân, đây là một cải cách dân chủ, còn đối với Đảng Cộng sản cầm quyền, đây là bước đi nhượng bộ chiến lược.

Người dân chỉ được trực tiếp bầu ra ủy ban thôn, còn chi bộ đảng tại thôn vẫn do cấp trên chỉ định. Việc phân chia quyền lực giữa ủy ban thôn và chi bộ đảng không được luật quy định rõ. Ở nhiều nơi, chi bộ đảng vẫn có tiếng nói chi phối trong việc đề cử cán bộ lãnh đạo thôn.

Các cuộc bầu cử tại thôn không có sự tham gia của những đảng phái khác nhau. Ứng cử viên là người trong thôn. Những người được bầu vào ủy ban thôn cũng không được xem là có vị trí chính thức trong bộ máy chính quyền, không có cửa để leo tiếp lên chức vụ cao hơn.

Dân làng không được tham khảo ý kiến về việc tiến hành bầu cử tại địa phương. Một số thôn làng “có vấn đề” – trước đây có lịch sử phản đối các chính sách của trung ương – còn bị trì hoãn áp dụng bầu cử.

Nghiên cứu của nhóm tác giả tại Cục Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia Hoa Kỳ chỉ ra rằng sau hơn hai thập niên tiến hành bầu cử trực tiếp tại thôn, kể từ đầu những năm 2000, khi kinh tế đã khởi sắc, chính quyền trung ương bắt đầu có những bước đi hạn chế thực quyền của lãnh đạo thôn, từ đó khiến cho việc bầu cử kém đi ý nghĩa.

Vào năm 2003, chính quyền trung ương thực hiện cải cách thuế và phí khiến cho các ủy ban thôn không còn được phép tự tạo nguồn thu riêng để cung cấp các dịch vụ công cho địa phương. Thay vào đó, trung ương tăng cường rót thẳng tiền từ trên xuống cho các hạng mục xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, nông nghiệp và giáo dục. Từ năm 1999 đến 2011, các khoản này tăng từ vài chục đến vài trăm phần trăm. Số tiền đó không được giao cho lãnh đạo cấp thôn quản lý mà trực thuộc bộ máy hành chính cấp cao của địa phương.

Kể từ cuối thập niên 1990, nghiên cứu cho thấy chính quyền trung ương đã tái xác lập mức độ kiểm soát chính trị và quản lý tài chính tập trung đối với các địa phương. Ở nhiều nơi, lãnh đạo cấp thôn được dân bầu ra đã không còn quyền kiểm soát ngân sách hoạt động của thôn mà phải xin ý kiến chỉ đạo từ cấp trên.

Bước tiến trong đống ngổn ngang

Bất kể những hạn chế, việc người dân tại các thôn làng ở Trung Quốc được trực tiếp bầu ra lãnh đạo của mình vẫn có thể được xem là một bước đi tiến bộ.

Các nghiên cứu đều chỉ ra hiệu quả tích cực của mô hình này. Các cán bộ được bầu thể hiện trách nhiệm cao hơn đối với yêu cầu của người dân. Chất lượng bầu cử dần được nâng cao, minh bạch hóa và ngày càng công khai. Người dân ý thức được quyền làm chủ của mình thông qua lá phiếu.

So với thời điểm bắt đầu cải cách/ cởi trói vào năm 1978, dân cư nông thôn ở Trung Quốc ngày nay đã thu hẹp, nhưng vẫn còn chiếm đến 40% dân số tính đến năm 2019, theo số liệu của Ngân hàng Thế giới (World Bank). [14] Nghĩa là vẫn còn hàng trăm triệu người tại Trung Quốc được thực hành dân chủ trực tiếp, dù chỉ ở cấp độ thôn làng.

Mô hình “dân chủ tự trị” này có được nhân rộng ra hay không là một câu hỏi khó trả lời.

Trong nghiên cứu của Joseph Yingnan Zhou được nhắc đến ở đầu bài, tác giả kết luận rằng thực hành dân chủ tại thôn không khiến người dân nhìn ra một bức tranh rộng hơn để kết luận một cách tiêu cực về thể chế toàn trị đang có. Theo Zhou, chừng nào các cuộc bầu cử địa phương còn được tiến hành tự do và công bằng, chừng đó người dân sẽ không có nhu cầu đòi hỏi mở rộng quyền dân chủ của mình.

Về phần chính quyền, những nhân tố thực sự có ý định cải cách có lẽ không đến từ các lãnh đạo cấp cao.

Trong một nghiên cứu có tên “Village Committee Elections in China: Institutionalist Tactics for Democracy” đăng trên World Politics vào năm 2011, tác giả Tianjian Shi, giáo sư ngành khoa học chính trị tại Đại học Duke nêu bật vai trò quan trọng của các cán bộ tầm trung trong bộ máy chính quyền, cụ thể là những người thuộc Bộ Dân chính (Ministry of Civil Affairs – tiền thân là Bộ Nội vụ). [15]

Theo đó, không phải các lãnh đạo cấp cao mà chính những cán bộ này mới là nhân tố chủ chốt biến mô hình bầu cử thôn thành hiện thực.

Shi mô tả cách họ đã khéo léo và kiên nhẫn vạch ra từng bước trong kế hoạch. Đầu tiên, họ thúc đẩy việc áp dụng bầu cử tại các thôn mà không đưa ra yêu cầu về chất lượng bầu cử. Họ tin rằng khi được làm quen với việc bỏ phiếu, người dân sẽ ngày càng có ý thức đòi hỏi quyền lợi đích thực của mình hơn. Đến khi có được sự ủng hộ của dân làng với mô hình mới, cùng với các yêu cầu về việc tổ chức bầu cử công khai và công bằng, Bộ Dân chính mới từng bước xúc tiến cải cách cơ chế bầu cử để đảm bảo chất lượng.

Trong suốt quá trình, những người thuộc phe cải cách rất thận trọng với các đề xuất thay đổi của mình, khi ưu thế và áp lực từ phe bảo thủ luôn áp đảo.

Bức tranh chính trị hiện tại của Trung Quốc không có bao nhiêu khác biệt so với thập niên 1980. Những cải cách dân chủ thật sự nhiều khả năng vẫn sẽ chỉ có thể là những bước đi nhỏ và chậm trong một thể chế không ngừng siết chặt lấy các quyền tự do của người dân.

Tài liệu tham khảo:

1. (2017). 中國才是當今世界最大的民主國家–理論-人民網. People. http://theory.people.com.cn/BIG5/n1/2017/1116/c40531-29649697.html
2. Huang, Z. (2015, August 27). China, not India, is the world’s biggest democracy, an op-ed in Chinese state media claims. Quartz. https://qz.com/489345/china-not-india-is-the-worlds-biggest-democracy-an-op-ed-in-chinese-state-media-claims
3. 许. (2017a, November 26). 时事大家谈：“中国才是最大的民主国家”，你信吗？. 美国之音. https://www.voachinese.com/a/voaweishi-11222017-io-china-democracy/4130072.html
4. Zhou, Y. J. (2016). How Does Voting in Village Elections Influence Democratic Assessment in China? Journal of Chinese Political Science, 23(2), 151–175. https://doi.org/10.1007/s11366-016-9432-0
5. 中国特色社会主义民主的特点和优势. (2019). 求是网. http://www.qstheory.cn/dukan/hqwg/2019-11/11/c_1125217603.htm
6. Chan, Y. (2021, May 20). Vừa đa đảng, vừa độc tài: 7 thủ thuật dàn xếp bầu cử của Trung Quốc. Luật Khoa Tạp Chí. https://www.luatkhoa.org/2021/05/vua-da-dang-vua-doc-tai-7-thu-thuat-dan-xep-bau-cu-cua-trung-quoc
7. Britannica, T. Editors of Encyclopaedia (2020, February 18). Great Leap Forward. Encyclopedia Britannica. https://www.britannica.com/event/Great-Leap-Forward
8. Lieberthal, K. G. (2020, March 27). Cultural Revolution. Encyclopedia Britannica. https://www.britannica.com/event/Cultural-Revolution
9. Meyer, M. (2019, April 17). The Quiet Revolt That Saved China. WSJ. https://www.wsj.com/articles/the-quiet-revolt-that-saved-china-11555457741
10. Martinez-Bravo, M., Miquel, G. P., Qian, N., & Yao, Y. (2012). Elections in China. National Bureau of Economic Research. Published. https://doi.org/10.3386/w18101
11. Martinez-Bravo, M., Miquel, G. P., Qian, N., & Yao, Y. (2012). Elections in China. National Bureau of Economic Research. Published. https://doi.org/10.3386/w18101
12. Martinez-Bravo, M., Miquel, G. P., Qian, N., & Yao, Y. (2017). The Rise and Fall of Local Elections in China: Theory and Empirical Evidence on the Autocrat’s Trade-off. National Bureau of Economic Research. Published. https://doi.org/10.3386/w24032
13. Zhang, H., Zhang, S., & Liu, Z. (2020). Evolution and influencing factors of China’s rural population distribution patterns since 1990. PLOS ONE, 15(5), e0233637. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0233637
14. Rural population (% of total population) – China | Data. (2019). World Bank. https://data.worldbank.org/indicator/SP.RUR.TOTL.ZS?end=2019&locations=CN&start=1960&view=chart
15. Shi, T. (1999). Village Committee Elections in China: Institutionalist Tactics for Democracy. World Politics, 51(3), 385–412. https://doi.org/10.1017/s0043887100009126